編者按

天津港爆炸事故如此慘痛，我們必須從血的教訓(xùn)中警醒，那么，到底該避免什么，加強什么，本刊推出“8·12”爆炸事故反思系列，希望從各個層面反思當下?；飞a(chǎn)-運輸-倉儲環(huán)節(jié)存在的風險及應(yīng)對。如何加強有毒有害物質(zhì)的環(huán)境安全監(jiān)管問題？是否需要一部法律，加強安全監(jiān)管和環(huán)境監(jiān)管的協(xié)同化和一體化？下面為國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長常紀文的思考，他呼吁建立《有毒有害物質(zhì)安全和環(huán)境管理法》。

最近一段時間，有毒有害物質(zhì)生產(chǎn)和利用企業(yè)接連發(fā)生爆炸事故，給人民群眾生命財產(chǎn)和環(huán)境安全造成了嚴重危害，天津港危險化學(xué)品爆炸事故的教訓(xùn)尤其慘痛，引起社會廣泛關(guān)注。除了經(jīng)濟下行、企業(yè)投入不足等原因外，安全生產(chǎn)和環(huán)境保護的管理和監(jiān)督體制、制度和機制出現(xiàn)問題也不容忽視。

分割式的監(jiān)管格局

監(jiān)管有空隙、不協(xié)調(diào)的問題很嚴重

由于安全生產(chǎn)和環(huán)境保護工作密切相關(guān)，很多企業(yè)的突發(fā)性環(huán)境污染事故是由安全生產(chǎn)事故引發(fā)的，因此，必須加強政府層面和企業(yè)層面的安全生產(chǎn)和環(huán)境保護工作的一體性。目前，絕大多數(shù)的國有企業(yè)，包括一些民營企業(yè)，都把安全生產(chǎn)、職業(yè)衛(wèi)生和環(huán)境保護的管理結(jié)合起來，成立安環(huán)科、安環(huán)處或者安環(huán)部等，予以統(tǒng)籌處理。而在實際的行政監(jiān)管中，具體的法律依據(jù)是以《安全生產(chǎn)法》、《職業(yè)病防治法》和《環(huán)境保護法》為代表的安全生產(chǎn)法律體系和環(huán)境保護法律體系，具體的監(jiān)管也是安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門和環(huán)境保護部門分頭進行，往往導(dǎo)致監(jiān)管出現(xiàn)空隙或者不協(xié)調(diào)的現(xiàn)象。

究其原因，主要是由于《有毒有害物質(zhì)環(huán)境管理法》一直沒有出臺。

盡管《危險化學(xué)品安全管理法》涉及兩個部門的生產(chǎn)安全和環(huán)境安全監(jiān)管工作，但是這一條例仍然以生產(chǎn)安全監(jiān)管為主，對有毒有害物質(zhì)的環(huán)境安全監(jiān)管僅在與安全生產(chǎn)相關(guān)的方面有所涉及，不全面，難以改變目前兩個部門分割式的監(jiān)管格局。此外，企業(yè)內(nèi)的職業(yè)病問題和環(huán)境污染問題，基本屬于同根同源，都來自于企業(yè)內(nèi)的粉塵、噪聲、有毒有害物質(zhì)等，監(jiān)測方法、管理手段和控制方法有的一樣，有的相互銜接，而在實踐中，其監(jiān)管分別由安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門和環(huán)境保護部門分別行使。

總的來看，在實踐中，安全生產(chǎn)和環(huán)境保護作為有毒有害化學(xué)品的兩個重要監(jiān)管部門，10多年來彼此一直害怕對方越位，導(dǎo)致信息難以共享，執(zhí)法監(jiān)管難以聯(lián)動的不利局面。在此情形下，一些監(jiān)管盲區(qū)不可避免地存在，事故隱患的存在及事故的發(fā)生也不可避免。

為何需要整合？

應(yīng)將有毒有害物質(zhì)的安全監(jiān)管和環(huán)境監(jiān)管予以協(xié)同化甚至一體化

天津港危險化學(xué)品爆炸事故中，按照法律規(guī)定，危險化學(xué)品的監(jiān)管由港口、安監(jiān)和環(huán)保部門依據(jù)各自的職責分別行使。但是，對于劇毒氰化物的流向，在新聞發(fā)布會上，有的部門不是太清楚，有的部門根本就不清楚，這說明有毒有害物質(zhì)的安全監(jiān)管，無論是環(huán)境安全監(jiān)管還是生產(chǎn)安全監(jiān)管，都出了一些問題，現(xiàn)有的分割式管理體制、制度和機制需要改革，在問題的倒逼之下，需要整合。

改革需要法律支撐和保障，建議國家制定一部綜合性的《有毒有害物質(zhì)安全和環(huán)境管理法》，將有毒有害物質(zhì)的安全監(jiān)管和環(huán)境監(jiān)管予以協(xié)同化甚至一體化的規(guī)范。

安全和環(huán)境管理怎么加強？

法律設(shè)計上，能否將安全生產(chǎn)監(jiān)管、職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)管和環(huán)境監(jiān)管三個相關(guān)領(lǐng)域的工作協(xié)同化甚至一體化

關(guān)于《有毒有害物質(zhì)安全和環(huán)境管理法》的基本內(nèi)容設(shè)計，可以以現(xiàn)實問題為導(dǎo)向，做出如下安排或者設(shè)計：

在立法目的方面，將生產(chǎn)經(jīng)營單位的安全生產(chǎn)監(jiān)管、職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)管和環(huán)境監(jiān)管三個相關(guān)領(lǐng)域的工作協(xié)同化甚至一體化，以保障企業(yè)和社會的綜合安全為宗旨。

在監(jiān)管體制方面，可以采取開放和保守式的兩類機構(gòu)改革。開放式建議如下：國務(wù)院將國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局內(nèi)的礦山安全司局和國家煤礦安全監(jiān)管局合并，成立新的國家礦山安全監(jiān)管局。再將國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局與生產(chǎn)經(jīng)營單位安全生產(chǎn)監(jiān)管有關(guān)的其他部門與環(huán)境保護部的各部門整合，組建新的“國家安全生產(chǎn)和環(huán)境保護部”，并在現(xiàn)有國務(wù)院安全生產(chǎn)委員會的基礎(chǔ)上成立國務(wù)院安全生產(chǎn)和環(huán)境保護委員會，加強對企業(yè)的安全生產(chǎn)和環(huán)境保護綜合監(jiān)管或者統(tǒng)一監(jiān)管，有利于簡政放權(quán)，提高行政監(jiān)管效率，減輕企業(yè)負擔，也有利于發(fā)揮安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管已經(jīng)形成的強勢作用，彌補環(huán)境保護部門環(huán)境統(tǒng)一監(jiān)督管理長期弱勢的不足。開放式建議如下：如果開放式機構(gòu)改革目前難以實現(xiàn)，不可能進行機構(gòu)整合，可以考慮在法律之中明確規(guī)定安全生產(chǎn)監(jiān)管部門和環(huán)境保護部的常態(tài)化溝通和交流機制，明確各自的職責，包括主導(dǎo)和配合職責。

在法律制度方面，對于環(huán)境影響評價、安全生產(chǎn)預(yù)評價、職業(yè)衛(wèi)生預(yù)評價、消防安全預(yù)評價等工作，除了加強信息的全面公開化建設(shè)外，還應(yīng)其評價內(nèi)容、評價、審批條件、審批程序，鼓勵一個中介機構(gòu)對同一個項目開展上述預(yù)評價工作。如果可能，也可以將上述評價予以整合，既減少企業(yè)成本，也提高工作整合水平；協(xié)調(diào)甚至整合環(huán)境保護、安全生產(chǎn)、職業(yè)衛(wèi)生、消防安全等方面的“三同時”及其驗收工作，形成協(xié)同化甚至一體化工作局面；協(xié)調(diào)環(huán)境安全防護距離和生產(chǎn)安全防護距離，保護周圍居民和環(huán)境的安全。

企業(yè)應(yīng)強制安全風險保險制度

建議修改《安全生產(chǎn)法》和《環(huán)境保護法》

對于企業(yè)而言，如何化解自身環(huán)境與安全風險是一個值得認真思考的問題。企業(yè)是市場主體，都有僥幸和逃避心理，政府的監(jiān)管既不能面面俱到，也不能常態(tài)化覆蓋，建議修改《安全生產(chǎn)法》和《環(huán)境保護法》，建立強制性的企業(yè)安全風險保險制度，予以彌補。企業(yè)安全風險保險是一個綜合性保險，包括職業(yè)衛(wèi)生保險、生產(chǎn)安全事故保險和環(huán)境污染責任保險三項內(nèi)容。凡是沒有參加強制保險的有毒有害物質(zhì)生產(chǎn)、經(jīng)營、使用和儲存單位，不得許可運營。參加保險后，企業(yè)對企業(yè)和社會的安全風險就有了資金兜底，也稀釋企業(yè)的財政風險。參加保險后，保險公司會加強專業(yè)化建設(shè)，參與企業(yè)的職業(yè)衛(wèi)生、安全生產(chǎn)和環(huán)境安全管理。如果保險公司拒絕保險，那么企業(yè)必須停產(chǎn)。這樣，可以保證企業(yè)聽從保險公司的建議和干涉，促進企業(yè)規(guī)范化運行。

在法律機制方面，拓展環(huán)境保護的信息公開和公眾參與機制建設(shè)，鼓勵社會對企業(yè)安全生產(chǎn)工作的參與；構(gòu)建一個共同的監(jiān)管信息平臺，加強危險化學(xué)品的安全監(jiān)管、職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)管、消防監(jiān)管和環(huán)境監(jiān)管信息的溝通和自動預(yù)警；如有可能，將化學(xué)品環(huán)境安全監(jiān)管的污染物排放與轉(zhuǎn)移登記制度（Pollutant Release and Transfer Register，PRTR）與化學(xué)品的生產(chǎn)和上下游轉(zhuǎn)移登記制度銜接起來甚至結(jié)合起來，形成全鏈條的有毒有害物質(zhì)安全生產(chǎn)和環(huán)境保護登記制度；開展有毒有害物質(zhì)的安全生產(chǎn)和環(huán)境保護一體化執(zhí)法甚至綜合執(zhí)法，減少執(zhí)法人員，提高執(zhí)法效率。

在法律責任方面，可以借鑒2015年中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳聯(lián)合發(fā)布《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法（試行）》的經(jīng)驗，總結(jié)各省、市、縣三級已經(jīng)出臺的安全生產(chǎn)黨政同責、一崗雙責的做法，由中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳發(fā)布統(tǒng)一的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部安全生產(chǎn)事故責任追究辦法（試行）》。在此基礎(chǔ)上，按照黨的十八屆四中全會精神要求，銜接黨內(nèi)法規(guī)和國家立法的制定工作，可以在《有毒有害物質(zhì)安全和環(huán)境管理法》的“法律責任”一章作出一個銜接性規(guī)定，即：“地方黨委、黨組及其成員的責任追究辦法，適用《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法（試行）》和《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部安全生產(chǎn)事故責任追究辦法（試行）》的規(guī)定”，使環(huán)境保護和安全生產(chǎn)的黨政同責、一崗雙責真正落實法治的軌道上。

作者系國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長

相關(guān)鏈接

很多企業(yè)未能根據(jù)國家要求及時完善重大危險源監(jiān)控系統(tǒng)，存在監(jiān)測點不足、監(jiān)測對象不全、重要監(jiān)測參數(shù)未遠傳、監(jiān)測數(shù)據(jù)存儲時間不足等問題。

應(yīng)結(jié)合企業(yè)安全管理規(guī)程和國家管理規(guī)定進行分類匯總，對重大危險源進行動態(tài)管理，實現(xiàn)重大危險源管理和其他工作的有機結(jié)合。

中國安全生產(chǎn)科學(xué)研究院高級工程師 于洋

化學(xué)品的重要管理應(yīng)該在源頭識別和防范，也就是風險防范，但中國現(xiàn)在還沒有進入這個階段。中國現(xiàn)在還處于從總量控制轉(zhuǎn)為質(zhì)量監(jiān)督階段，之后才是風險預(yù)防管理，和國外差距較大。以港口的危險貨物管理為例，美國和加拿大的港口為獨立于所在城市的行政機構(gòu)，其享有港口內(nèi)碼頭、土地、收費等自主權(quán)，但是牽涉到危險物質(zhì)的管理則由美國運輸部下設(shè)的管線和危險物質(zhì)安全署來承擔。這一機構(gòu)為美國管理危險物質(zhì)運輸?shù)淖罡卟块T，會對鐵路、公路、港口等進行運輸監(jiān)管和例行檢查。